С 2017 года министерство финансов Российской Федерации проводит мероприятия по подготовке к принятию проекта федерального закона «О государственном (муниципальном) заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В случае принятия законопроекта в предложенном варианте в зоне риска оказывается система образования, именно поэтому с момента его появления Общероссийский Профсоюз образования вступил в диалог с Минфином России и в рамках Межведомственной рабочей группы и в прямом диалоге с участием тогда ещё Минобрнауки России.
Часть замечаний Профсоюза была учтена при доработке законопроекта, но наиболее существенные сохранились и 5 декабря 2018 года законопроект был принят в первом чтении Государственной думой Российской Федерации. В ближайшее время пройдёт второе чтение. Чем принятие законопроекта в действующем варианте грозит системе образования и в чём состоят замечания и предложения Профсоюза?
Комментарии даёт секретарь аппарата Общероссийского Профсоюза образования по экономическим вопросам Владимир Лившиц.
Путь к коммерциализации образования
При обсуждении законопроекта его сторонники всегда указывают на удачные эксперименты введения сертификатов в области социальной защиты и дополнительного образования. С этим никто и не спорит: закон вполне может найти свое применение, но в ограниченной сфере. Что касается системы общего образования — здесь он абсолютно неприменим, поскольку не учитывает специфику системы образования и действующее законодательство в сфере образования.
Например, законопроектом предлагается ввести конкурсное распределение финансирования между образовательными организациями, ведение реестра исполнителей. Мы считаем, что это излишняя норма, поскольку в силу требований закона осуществление образовательной деятельности подлежит лицензированию и аккредитации, что, по сути, является отбором тех, кто может её реализовывать, и только после этого получают право на бюджетное финансирование. И уже родители «своими ногами», благодаря подушевому финансированию, «проводят конкурс».
При этом частные (негосударственные) организации также участвуют и могут претендовать на получение задания от бюджета. И если в области школьного образования доля частных школ практически не растет, то в дошкольном образовании принятые в последние годы меры позволили резко расширить сеть негосударственных детских садов в рамках уже действующего законодательства.
Также законопроектом предлагается введение сертификата (ваучера) на финансирование образовательных организаций. Мы считаем, что это неприемлемо в системе общего образования, поскольку, во-первых, это путь к коммерциализации школы, во-вторых, это новая форма финансирования, не апробированная даже в экспериментальном виде в системе общего или профессионального образования. Никто не знает, насколько она будет технологична при её введении.
Почему мы опасаемся коммерциализации, (а она неизбежно будет)? Стоимость сертификата установлена (утверждена при планировании бюджета). Скорее всего это будет минимальная из возможных стоимостей (ни максимальная, ни средняя величина не годятся, так как они потребуют дополнительных финансовых средств, а их выделение не предполагается). Но мы знаем, что несмотря на подушевые нормативы, в большей или меньшей степени, внедрённые в регионах, стоимость обучения в школах разная. Это зависит от наполняемости, особенностей зданий, даже систем отопления и др. Но если ребёнку выдан сертификат с указанием стоимости, то с ним он может без доплат учиться только в самой дешёвой школе (как правило это крупная школа с числом учащихся более тысячи, где себестоимость обучения будет минимальная). А если рядом с его домом небольшая школа, с более высокими издержками, то обучение в ней будет частично платным, и родителям придётся доплачивать разницу между фактическим издержками учреждения и суммой, указанной в ваучере. Будет происходить именно так.
То есть, широко разрекламированные плюсы при выборе «поставщика услуг» на практике обернутся расширением платной составляющей. Причем малоконтролируемой. А это уже нарушение конституционных гарантий бесплатности образования.
Вспомним недавнее прошлое. Тем же Минфином России была предложена модель финансирования в соответствии с 83-ФЗ (субсидиина выполнение задания). Минфин объяснял, что с внедрением субсидий на выполнение заданий будут решены все проблемы бюджетной сферы (повысится адресность, эффективность, прозрачность и т.д и т.п.). Теперь и самому Минфину очевидно, что предложенная модель далеко не везде успешно внедрена, а заявленные цели не достигнуты. И Минфин, не прилагая усилий для её полного введения, предлагает введение нового инструмента финансирования.
Как это будет работать? Не будет ли результат тем же?
Вводится ещё более сложная система учёта и контроля
Помимо заданий появляется социальный заказ, сертификат, уполномоченный орган, реестр поставщиков услуги так далее. Апробации нового механизма в учреждениях общего образования ещё не было. Предлагается экспериментальная апробация, но уже после введения закона. Нонсенс. Сначала законодательно закрепляем, и лишь потом смотрим, что из этого может выйти?
И самое главное, в чём смысл всего этого нововведения? Для кого всё это? Для родителей, учащихся, образовательных организаций? Вряд ли, он и сегодня в связи с подушевым финансированием переходит из учреждения в учреждение, неся свои деньги. Родителям, не думаю… Сегодня, у него не болит голова о том, что стоимость обучения в школе А ниже, чем в школе Б, куда ребёнок переходит. У него есть право поменять учреждение, а урегулирование финансовых вопросов – проблема учредителя — муниципалитета. Но с введением нового порядка, это станет его проблемой: где взять деньги на оплату разницы в стоимости. То есть, вопреки заявлениям авторов законопроекта у населения прав станет меньше, так как их права будут ограничены величиной сертификата.
Минимизация затрат
И ещё, Минфин России предлагает в негосударственных учреждениях финансировать из бюджета не только образовательную услугу, но и затраты на содержание имущества. Но это противоречит действующему законодательству. Муниципалитеты имеют право финансировать содержание имущества только муниципальных учреждений, субъекты Российской Федерации имеют право финансировать негосударственные учреждения, но только образовательную услугу. Т.е., не нарушая действующее законодательство, это сделать нельзя.
Это по форме. А по сути, законопроект не предполагает выделения на эти цели дополнительных средств. Значит, это финансирование будет осуществляться за счёт минимизации затрат на содержание государственных (муниципальных) учреждений в пользу негосударственных образовательных учреждений. То есть опять мы имеем дело с ущемлением прав тех, чьи дети учатся в бюджетных (муниципальных) учреждениях. На наш взгляд, риски данного законопроекта очевидны.
Мы высказали свою позицию в письмах в адрес Комитета Государственной думы по труду, социальной политике и делам ветеранов, Комитета Государственной думы по образованию и науке, министерства образования и науки Российской Федерации, министерства просвещения Российской Федерации, министерства финансов Российской Федерации. Свою позицию мы заявили на заседании Комитета Государственной думы по образованию и науке при обсуждении этого законопроекта: «о невозможности принятия законопроекта в представленном виде».
Общероссийским Профсоюзом образования были подготовлены поправки ко второму чтению проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере»» (далее – закон-спутник), призванному учесть особенности законопроекта в отдельных отраслях социальной сферы.
Необходимы поправки
В этих поправках мы предложили статью 2 закона-спутника дополнить пунктом 31, который предусматривает введение в федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» статьи 991 «Особенности применения в сфере образования законодательства Российской Федерации о государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере»:
- Формирование и исполнение государственного (муниципального) социального заказа в области общего и профессионального образования в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях осуществляется через государственное (муниципальное) задание.
- Порядок финансирования, перечень и объём государственных (муниципальных) услуг в области общего и профессионального образования в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях, формирование государственного (муниципального) социального задания устанавливается соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
- По итогам комплектования между негосударственным образовательным учреждением, реализующим государственные (муниципальные) услуги в области общего и профессионального образования, и уполномоченным федеральным, государственным органом, может заключаться соглашение о предоставлении субсидии из соответствующего бюджета на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) социального заказа.
На наш взгляд, без внесения предлагаемых нами поправок принятие законопроекта о социальном заказе принесёт не пользу, а вред системе образования.
